Banca d’Italia: “Dalla proprietà pubblica a quella privata: concorrenza ed efficienza del sistema bancario italiano”

Anna Maria Tarantola, Direttore Centrale per la Vigilanza creditizia e finanziaria di Banca d’Italia, ha partecipato alla conferenza internazionale “The Perspectives of the European banking and Financial Sector" che si è tenuta a Mosca il 20 luglio 2007 con un intervento dal titolo "Dalla proprietà pubblica a quella privata: concorrenza ed efficienza del sistema bancario italiano" (pdf, 62 k, 16 pp) in cui ha trattato dell’evoluzione della normativa e del sistema bancario italiano con particolare riguardo al processo di privatizzazione e di consolidamento, e dei riflessi sulla struttura del mercato bancario e sull’attività della Banca d’Italia. Di seguito una sintesi delle sue riflessioni.

L’evoluzione della normativa e del sistema bancario italiano

In Italia costituiscono tappe importanti del processo la legge 287 del 1990, che ha introdotto nel nostro ordinamento la normativa a tutela della concorrenza, e la legge 218 del 1990 (cosiddetta legge Amato-Carli), che ha consentito alle banche pubbliche di adottare il modello della società per azioni. Il punto di arrivo di questo processo è il Testo Unico Bancario del 1993, dove si definiscono per la prima volta in modo esplicito le finalità dell’attività di vigilanza, identificate nella sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, nella stabilità complessiva, nell’efficienza e nella competitività del sistema finanziario nonché nell’osservanza delle disposizioni in materia creditizia. Il disegno riformatore è stato completato con l’emanazione, nel 1998, del Testo unico della finanza, che ha portato a compimento il processo di modernizzazione del sistema finanziario.  All’affermazione dell’autonomia imprenditoriale delle banche si è affiancata, in linea con gli sviluppi comunitari, una vigilanza di tipo prudenziale che focalizza l’attenzione sul presidio e la corretta misurazione dei rischi, sulla sussistenza della necessaria copertura patrimoniale, di adeguati assetti organizzativi, di un efficace sistema dei controlli interni. La regolamentazione e i controlli sono sempre più modulati in base all’effettivo profilo di rischio e alle specificità operative e organizzative dei singoli intermediari. Oggi in Italia vi sono 87 gruppi bancari, alcuni di rilevanti dimensioni e con significativa proiezione esterna; a tali gruppi fanno capo 227 banche, che rappresentano circa il 90 per cento delle attività totali. I primi 5 gruppi – di cui fanno parte 82 banche – ne rappresentano il 53 per cento. Il processo di consolidamento non è del tutto compiuto, ulteriori progressi sono attesi.

I rischi

In accordo con le tendenze emerse a livello internazionale, fin dalla seconda metà degli anni novanta è stata data alle banche la possibilità di utilizzare modelli interni per la valutazione dei rischi, prima limitatamente a quelli di mercato e successivamente di credito e operativi; crescente attenzione è posta ai presidi organizzativi.

I controlli sugli assetti proprietari e sulla corporate governance

I criteri in base ai quali le Autorità di supervisione valutano gli assetti proprietari delle banche trovano esplicita indicazione nella normativa; esse riguardano l’affidabilità e la solidità della situazione finanziaria degli acquirenti, la loro correttezza nelle relazioni d’affari, la natura dei rapporti con l’intermediario, l’assetto di governo e la situazione economico-finanziaria della banca a seguito di operazioni sul capitale, la trasparenza dell’assetto proprietario. Tali criteri sono confermati dalla direttiva dell’Unione Europea, in via di definitiva approvazione, in materia di acquisizioni di partecipazioni nel settore finanziario. La valutazione della struttura proprietaria delle banche riguarda anche gli assetti di corporate governance. Gli organi di vertice della società costituiscono il fulcro di un equilibrato assetto di governance, che realizzi il bilanciamento dei poteri e favorisca la dialettica aziendale.
"Quale che sia il modello di governo societario prescelto, deve essere assicurata una chiara ripartizione delle responsabilità degli organi aziendali. Sovrapposizioni di competenze ostacolano l’efficienza del processo decisionale; la chiarezza delle linee di responsabilità è anche presidio di stabilità" (Considerazioni Finali del Governatore della Banca d’Italia, 31 maggio 2007).
Le verifiche che la Banca d’Italia conduce si estendono pertanto agli assetti societari e organizzativi dai quali deve scaturire l’unicità degli indirizzi strategici e la chiara individuazione delle responsabilità gestionali. La valutazione di vigilanza dell’assetto proprietario di una banca è tanto più rigorosa quanto maggiore è l’influenza sulla gestione che ciascun socio può esercitare in virtù della partecipazione posseduta e dei poteri che ne derivano. In caso di trasferimento del controllo le verifiche della Banca d’Italia si estendono al piano industriale della banca che si intende acquisire. L’analisi viene condotta esaminando la coerenza delle scelte organizzative con l’esigenza di rispettare le regole prudenziali in materia di dotazione patrimoniale e adeguatezza della struttura organizzativa, dei controlli interni e dei sistemi informativi.

Le sfide per la Vigilanza

La maggiore dimensione e la natura transnazionale dei gruppi bancari risultanti dalle operazioni di aggregazione accrescono la complessità operativa e il rischio sistemico; richiedono un costante affinamento degli strumenti di vigilanza e un’assidua interlocuzione con gli operatori. L’operatività cross-border coinvolge più Autorità di vigilanza. Il processo di armonizzazione delle regole e della prassi, iniziato da tempo in sede europea, ha avuto importanti conseguenze ma non è terminato. Il recepimento a livello nazionale delle direttive europee sul capitale delle banche (Basilea II) ha delineato un quadro normativo comune; è un passo importante. In Italia, come in Europa, particolare attenzione viene rivolta ai rischi operativi, legali e reputazionali e allo sviluppo di operazioni a forte contenuto innovativo, tipiche di organismi con dimensione transnazionale. Tema di particolare criticità e rilevanza è quello della gestione delle crisi di gruppi transnazionali; a livello europeo sono in corso lavori per la definizione di principi e procedure per la ripartizione di compiti e responsabilità.

Conclusioni

Il passaggio dalla proprietà pubblica a quella privata ha accompagnato un processo di radicale cambiamento della struttura del sistema bancario italiano; il numero delle banche si è ridotto, le dimensioni sono aumentate, si sono costituiti gruppi bancari con rilevante presenza all’estero. Di pari passo, si è modificata l’attività di vigilanza, sia sul piano regolamentare sia su quello delle prassi operative dei controlli; da un modello basato su vincoli prevalentemente strutturali si è passati a un approccio prudenziale che privilegia l’analisi dei singoli profili di rischio, senza limitare l’autonomia degli imprenditori bancari, più orientato al mercato. È aumentata l’attenzione alla competitività delle aziende e al grado di concorrenza del mercato. Le modalità con cui è avvenuto il cambiamento nel settore bancario italiano confermano l’importanza della struttura proprietaria per perseguire obiettivi di efficienza, produttiva e allocativa. Gli assetti proprietari rilevano non solo in termini di risorse finanziarie per l'attuazione dei progetti di crescita ma anche per il supporto alla definizione e realizzazione degli stessi progetti. Rimane pertanto fondamentale nell’attività di vigilanza la verifica degli assetti proprietari dei soggetti vigilati. In Italia la struttura proprietaria e la concorrenza nel sistema bancario hanno presentato elementi di interazione. La proprietà privata è risultata utile per raggiungere contendibilità e parità competitiva. Ha sollecitato le banche a recuperare solidità e efficienza, operando su tutti i fronti aziendali: dotazione patrimoniale, dimensione, operatività, organizzazione. La coesistenza di banche pubbliche e private è possibile: è essenziale però che entrambe attuino comportamenti improntati all’efficienza e al rispetto delle regole di mercato e che le norme e le prassi di vigilanza ad esse applicate siano uniformi. Ruolo del settore pubblico è quello di garantire tale obiettivo.

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  • Sito della Banca D'Italia
  • Anna Maria Tarantola, Direttore Centrale per la Vigilanza creditizia e finanziaria di Banca d’Italia, "Dalla proprietà pubblica a quella privata: concorrenza ed efficienza del sistema bancario italiano" (pdf, 62 k, 16 pp)